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「熊猫国际娱乐登录」山东财经大学副教授:CPTPP在中国的接受度

发表于 2020-01-09 10:43:46    阅读 2928

「熊猫国际娱乐登录」山东财经大学副教授:CPTPP在中国的接受度

熊猫国际娱乐登录,CPTPP的中国之策③︱CPTPP在中国的接受度

白洁 苏庆义

CPTPP条款在中国接受的难易程度

CPTPP延续了TPP规则的高标准,因此在规则接受方面,给中国提出了一定挑战。但针对不同的条款,中国可以接受的程度是有所差别的,笔者按照接受的难度分为三类,并给出了相应的判断依据。

(一)接受难度较大的条款

1)货物的国民待遇和市场准入:CPTPP关税减让力度很大,大部分成员国零关税比重将达到80%以上,而中国参与的目前减让力度最高的中韩FTA,协定实施一年后中国零关税比重仅为57.02%。因此货物贸易自由化对中国的挑战不小。

2)卫生与植物卫生措施(SPS):CPTPP中的SPS主要基于以美国为代表的发达国家的动植物检验检疫标准。比较而言,中国SPS一直低于国际水平。比如动植物检验检疫标准的科学依据不充分且标准较低,尤其是在农残、药残、微生物和重金属领域,SPS的透明度不够、对违反SPS的行为处罚不力、市场后期监管都存在一定问题。因此,该规则对中国国内规则挑战不小。

3)跨境服务贸易:中国跨境服务贸易的开放度与CPTPP缔约方差距较大,受限制的服务部门数量较多且市场准入限制水平较高。此外,CPTPP中的互认条款对中国行业标准、资格认证的国际化带来不小压力,因此接受难度较高。

4)商务人员临时入境:该条款属于服务贸易项下自然人流动的范畴。中国对自然人流动态度十分谨慎,开放程度普遍低于其他发展中国家。比如在GATS项下的自然人流动中国有45%的部门未作出承诺,其他发展中国家的平均开放水平高达80%。虽然近些年中国在自贸区和双边FTA谈判中进一步放松了自然人流动限制,特别是中韩FTA中的自然人流动承诺水平达到了与CPTPP相当的水平,但将基于双边的开放水平扩展到区域/多边还是很有难度的。

5)电信服务:中国电信服务的开放较为缓慢,尤其是在基础电信业务方面,与CPTPP对电信服务自由化的要求还有相当大的距离。虽然中国近些年也采取了诸多措施改革电信行业的垄断因素,但是需要一定时间。

6)电子商务:近些年中国电子商务蓬勃发展,在国际上处于领先地位,但电子商务规则却持续落后于现实,并与CPTPP中的相关条款有较大差距,特别是在开放网络、网络访问和使用、源代码、个人信息保护、非应邀商业电子信息、计算设施本地化等方面接受难度较大。

7)竞争政策:CPTPP竞争政策主要是反垄断法律与措施方面的规定,涉及范围很广,水平较高。中国国内的竞争法包含对市场公平环境规定的基本条款,但《反垄断法》还处于起步阶段,与国外差距较大,接受起来有难度。

8)知识产权:CPTPP中的知识产权由于删减了部分争议条款所以接受起来难度有所降低,但是CPTPP保留了TPP中知识产权的绝大部分条款,涉及范围之广、保护力度之大、惩罚力度之强是目前已达成的FTA中非常突出的,仅次于TPP。中国知识产权规则虽然一直在完善,但是将中韩FTA、中澳FTA与CPTPP中的条款进行仔细对比,仍存在显著差距,接受难度很大。

9)劳工标准:CPTPP劳工条款是对1998年ILO(国际劳工组织)中劳工权利和原则的宣言的沿用。核心是对劳工权利、不破坏规则和争端解决机制的规定。目前中国的劳动环境得到了极大的改善,但是在公民自由结社权、争端解决机制等规则的对接方面仍有难度。

10)监管的一致性:全球价值链生产对国内监管提出了挑战,监管的一致性可以有效地推动管制的协调性和标准的一致性,促进区内贸易与投资,提升区内价值链的整合。这是国际贸易新规则横向新议题之一,中国目前签订的FTA还未涉及此类条款,因此是一个全新的考验。

11)国有企业和指定垄断:该条款旨在限制和削弱发展中国家国有企业和主权基金企业的竞争力、维护发达国家企业竞争优势。包括取消对国有企业的税收优惠、补贴、优先交易以及非商业支持等;取消国有企业特惠融资措施、撤销政府采购等优惠偏好、提高财务信息透明度等。发达国家在这一点上态度比较统一,中国是该项条款的目标针对国,目前中国国有企业在诸多方面享受着优先待遇,因此接受起来难度非常大。

(二)接受难度较小的条款

1) 技术性贸易壁垒:主要是对技术标准、合格评定程序与透明度三方面进行了详细规定,其标准并没有比近几年签订的双边自贸协定的标准高出太多。但基于技术性贸易壁垒对经济产生的冲击力,接受起来还是有一定难度。

2)投资:投资条款与其他自贸协定相比,更为全面和详细。主要条款标准与美韩FTA和美国双边投资协定(BIT)范本基本一致,但在争端解决等方面要求更为严格。中国目前已经接受了准入前国民待遇、负面清单以及投资者和国家争端解决机制(ISDS),因此接受难度较小。

3)金融服务:仔细对照中国金融开放高水平代表的中韩FTA与CPTPP金融服务的相关条款,可以发现无论在深度还是广度上中韩FTA都与CPTPP有一定差距,主要表现在未采用准入前国民待遇原则和负面清单管理制度。但是2018年以来中国金融业开放步伐加快,特别是中国人民银行行长易纲在博鳌亚洲论坛提出的一系列开放举措,极大地增强了人们的信心,因此接受难度较小。

4)政府采购:CPTPP的政府采购标准略高于《政府采购协定》(GPA)。中国在申请加入GPA的过程中,不断扩大政府采购的覆盖范围并降低门槛。2014年的第六份出价,出价范围已与参加方的一般出价水平大体相当。而且CPTPP暂停了政府采购章节项下的部分条款,给中国进一步推进政府采购的开放提供了缓冲。因此接受难度不大。

5)环境:CPTPP中对一国国内环境法的实施进行了严格的规定,比如增加了很多程序性的规定和注重共同利益上的合作。涉及很多专项问题,并建立了严格多重的磋商和争端解决机制。中国在实施程序以及争端解决机制方面与CPTPP规定相差甚远,但CPTPP并没有涉及气候变化问题,而且中国对环境整治的力度空前,因此接受起来难度没有想象中的大。

6)中小企业:TPP的中小企业章节是历史上首次将该议题纳入到贸易协定文本之中。CPTPP保留了TPP中小企业章节的文本。相关条款旨在通过重视信息分享、建立中小企业委员会推动中小企业更好地参与区内价值链,享受贸易协定给成员国带来的利益。中国中小企业的数量在国民经济中占据绝对优势,推动中小企业发展的理念与中国经济政策的方向一致,因此接受起来相对容易。

7)透明度与反腐败:透明度条款旨在提高缔约国内部政策的公开性和成员国之间政策传导的公开性和及时性,覆盖范围广、要求严格,是迄今为止对透明度要求最高的贸易协定(与TPP要求一样)。对中国政策决策透明度、经济抗冲击能力以及政策调控能力提出了较大的考验,因此接受有一定难度。

(三)基本能够接受的条款

1)纺织服装:严格的原产地规则会对中国的纺织品出口产生冲击,但是中国一旦加入则会因为贸易的转移效应,增加对缔约国的出口,因此基本能够接受。

2)原产地规则:旨在保证原产地规则的简洁性,促进区域供应链,确保缔约方而不是非缔约方成为协定的主要受益者。这一条款在促进缔约方之间生产和供应链整合的同时,会在某种程度上割裂与非缔约方的经贸联系。条款本身并不是对缔约方经贸规则进行挑战,只是对其利益进行保护,因此不涉及接受难度的问题。

3)海关管理和贸易便利化:CPTPP提出了颇具远见的贸易便利化承诺,推动了成员国海关部门的合作。中国海关监管和贸易便利化的制度建设以及实际操控走在了世界前列,而且在中韩FTA、中澳FTA中,相关条款与CPTPP差距较小,因此接受该规定没压力。

4)贸易救济:CPTPP的贸易救济条款与现行的WTO的相对应条款在内容和规则上都十分接近,没有形成更高的标准,因此接受起来没有难度。

5)合作与能力建设:该部分旨在促进国际合作,并对发展中国家的能力建设提供帮助。对中国而言没有任何损失,一旦接受该条款,还可以参与CPTPP赋予的能力建设援助计划,得到来自发达国家的经济支持,因此没有任何接受难度。

6)发展:该部分主要是鉴于成员方经济发展水平不一,通过合作交流帮助成员方特别是发展中国家最大化地获得CPTPP协定带来的利益。这是给发展中缔约方吃的定心丸,因此中国接受起来较为容易。但其中对政府行为的约束和对市场的推崇还是有一定的压力。

7)争端解决机制:CPTPP的争端解决内容和程序没有全新的规则,基本上是WTO和其他区域协定贸易争端解决条款的组合或重现,而且WTO的争端解决机制更加具体和细致,因此接受起来没有难度。

8)管理和机制条款:该部分为常规条款,与大多数自贸协定相关章节类似,旨在保证CPTPP的落实、执行以及发展。因此接受无难度。

9)其他:该部分主要包括初始条款、例外和一般条款、最终条款、竞争力和商务便利化。作为贸易协定的基本要素,这部分没有涉及实质性内容。而且其中的部分条款在中韩FTA或中澳FTA中业已存在,因此接受起来没有难度。只是在最终条款中,对新成员的审核更加严格,加入程序也更加机制化,这需要引起中国的注意。

政策建议

虽然CPTPP降低了缔约国和中国接受的难度,对中国的影响也相应减少,但是,中国并不能持有“松一口气”的心态。因为贸易环境的多变性、地缘政治的复杂化、美国未来重新加入的可能性都对国际贸易和投资规则的完善、边境后管理提出了挑战。在此,中国确实需要未雨绸缪,仔细研究CPTPP条款,并提出相应对策,从而更好地化解CPTPP给中国带来的压力与风险。

第一,积极完善国内相关规则制定,深入改革、未雨绸缪,尽早实现与CPTPP规则的对接。CPTPP和TPP一样,引领了世界贸易规则的高标准。高标准不仅体现在货物贸易关税和非关税壁垒大幅降低、服务贸易承诺的普遍提高,还体现在“边境后规则”的高标准。因此要尽早实现与CPTPP规则对接,必须在边境措施和边境后规则两方面切实推进。就边境措施而言,应逐步降低货物贸易的关税水平和非关税壁垒,提高电信、金融、环境等服务部门的开放承诺以及商务人员临时入境的开放承诺。就边境后规则而言,应深入推进国有企业、知识产权等相关领域的改革,努力完善国内法律法规、加强对动植物检验检疫标准、电子商务、竞争政策、劳工标准、监管等方面的对接程度,按照2015年发布的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》,加快试验和谈判高标准经贸规则,为积极参与和引领21世纪国际经贸规则做必要准备。

第二,主动谋求加入CPTPP,破除美国在贸易规则层面对中国的“规锁”。CPTPP签订半年以来,国际经济形势发生了显著和复杂的变化。美国对华政策的质变以及其盟国对华的态度,使得中国加入CPTPP变得意义重大。中国对CPTPP的态度也已经由密切跟踪、伺机而动转向了主动谋求、积极争取。

目前中美关系进入质变期,美国对华政策由“接触”调整为“规锁”,“规锁”的核心是全面规范中国行为,锁定中国经济的增长空间和水平,从而把中国的发展方向和增长极限控制在无力威胁或挑战美国世界主导权的范围以内。[ 张宇燕、冯维江:“从‘接触’到‘规锁’:美国对华战略意图及中美博弈的四种前景”,《清华金融评论》,2018年第7期,第24~25页。]

一旦美国重返TPP,或者加入CPTPP,那么就会在国际贸易规则上形成对中国的全方位“规锁”,使中国在国际规则制定层面处于边缘和被动的局面。而且当前时期,世界贸易组织改革又被提上议事日程,成为不可阻挡的趋势,CPTPP规则在很大程度上影响世贸组织相关规则改革。而在此之前如果中国能加入CPTPP,那么不仅能从经济层面获得“规则红利”,还有助于中国积极参与世贸组织改革,在政治层面达成反制,破除美国在贸易规则领域对中国的规锁,保持中国在国际贸易新规则制定过程中的话语权。从这一点来讲,加入CPTPP,不仅具有可观的经济意义,而且具有较强的政治意义。

第三,利用时间差,积极推进区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)谈判,建设“一带一路”,给CPTPP谈判预留时间和精力。相比普通区域贸易协定而言,巨型区域贸易协定的谈判难度更大。尤其是CPTPP的高标准对中国现有规则来说无疑是一种挑战,因此,谈判过程会异常艰难。再加上美国的影响和其他国家的利益博弈,无疑会耗费很大精力。因此,在正式开启CPTPP谈判之前,中国应利用时间空隙,整理并推进自身的国际经济治理项目。“一带一路”目前已经步入正轨,进入了稳定的发展阶段,更多精力应该放在风险防范与控制、成本收益分担与把控等方面。

而RCEP则进入了关键时期,目前已经完成了23轮谈判,并举行了6次部长级会议。就货物、服务、投资、原产地规则、海关程序与贸易便利化、卫生与植物卫生措施、技术法规与合格评定程序、贸易救济、金融、电信、知识产权、电子商务、法律机制、政府采购、竞争政策等议题进行了全面磋商,其他议题也接近尾声。李克强总理形象地将目前的谈判进程形容为“临门一脚”,呼吁力争2019年达成协定,使本地区各国人民尽早受益。RCEP的尽早达成不仅是对抗贸易保护主义和单边主义的利器,而且为CPTPP的谈判预留时间和精力,在“去全球化”通道日益明显的当今世界,尤为重要。

[白洁系山东财经大学经济学院副教授、中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后;苏庆义系中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员。本文系国家社会科学基金重大项目“构建陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局研究”(批准号:ZDC017)、国家社会科学基金青年项目“TPP对亚太价值链和中国参与亚太价值链分工的双重影响评估研究”(批准号:16CGJ001)以及山东省社会科学规划研究项目“基于服务贸易新规则的山东服务业开放对策研究”(批准号:17CZKJ05)的阶段性成果。]

(本文来自于澎湃新闻)

责任编辑:梁斌 SF055

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